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“小”原理讲“大”文章 食品安全治理当过程监管与严厉处罚并重

2019年12月02日 21:56   來源:經濟日報-中國經濟網   

  食品安全关系国计民生,是公众身体健康与生命安全的基本保障。2008 年“三聚氰胺”事件发生后,党和政府高度重视食品安全问题,全社會对食品安全的关注达到了空前的高度,在标准规范、法律法规、机构改革、产业优化等多维度上采取了一系列前所未有的重大举措,对食品安全的监管更是从田间到餐桌实现了全链条覆盖。

  以嬰幼兒乳粉爲例,據不完全統計,自2008年以來,我國政府各部門出台的涉及食品安全的法律條例就不下20個。在如此密集的舉措下,我國的食品安全形勢得以在相對較短的時期內取得了令人矚目的成就,國産食品的質量安全水平得到了顯著地提升,嬰幼兒配方奶粉的抽檢合格率更是自2014年以來穩定地保持在99%以上,近一年多更是穩定在100%的抽檢合格率,消費者信心因此得以顯著恢複。

  2019年5月發布的《中共中央、國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》(以下簡稱《意見》)進一步要求把食品安全工作放在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局中統籌謀劃部署,在體制機制、法律法規、産業規劃、監督管理等方面采取了一系列重大舉措,采取最嚴謹的標准、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰和最嚴肅的問責,保障人民群衆“舌尖上的安全”。

  然而,我國食品安全監管也面臨著監管抽檢成本高居不下的巨大挑戰。這一方面體現在頻繁、密集、全覆蓋的監督檢查不僅需要耗費大量的人力物力財力等社會資源,另一方面也體現在企業用在原料和産品安全自檢上的成本大幅度提升,可能因此推升農産品和食品的價格,對消費者福利和我國農産品和食品的市場競爭力造成不利影響。以生鮮乳爲例,乳品企業每批次産品的檢驗費用就高達1-3萬元。按照《意見》,到2020年,我國農産品和食品抽檢量達到4批次/千人,以總人口14億計算,意味著每年的抽檢總批次爲560萬批次,其成本之巨是難以估量的。

  那麽,有效的食品安全監管是不是就一定要建立在高頻率、全産品、全項目的檢測檢驗,也就是全過程監管上呢?短期內,這種方法的效果毫無疑問是立竿見影的,從我國經濟社會的基本國情來看(比如,農業生産仍然以分散的小規模戶爲主,小微食品生産經營在食品生産經營中仍占很大比例等),全程監管可能也是不得已的辦法。但從長期來看,全程監管在經濟上的成本收益問題就是一個繞不開的問題,決定了全過程監管治理方式的可持續性,甚至影響食品安全現代化治理體系的建設。

  本文力圖從一個十分簡單的經濟數學原理來分析,食品安全監管在加強過程監管的同時,可通過從重處罰對主體違法違規動機構成震懾,從而可減輕過程監管對監管部門和被監管方的重壓,這對于抽查檢驗成本越高的食品類型、供給環節以及以經濟利益爲導向的不安全生産經營行爲尤其有效。

  理性預期理論分析企業違規的“得”與“失”

  經濟學上的理性預期理論可以簡單地描述爲:生産者的決策是在對預期收益(EU)和預期損失(EL)綜合評估的基礎上做出的最優選擇。當預期收益大于預期損失時,就可能違法違規,反之則不然。把這個問題放在食品安全問題上就是,在一個生産企業在決定是否要采取不正當的生産活動時(如違法添加),企業會首先預判這樣的活動給其可能帶來的預期收益與損失。當預期損失小于預期收益(EL<EU)時,以追求利潤爲導向的企業就會選擇違規,反之,無利可圖,則沒有這麽做的必要。假定這種活動對企業所帶來的受益(EU)是外生給定的,也可以簡單理解爲企業自己很容易知道違規活動帶來的潛在收益,那麽,企業是否會繼續違規就取決于其預期損失(EL)的大小。因此,當監管方無法或者很難判斷企業的預期收益(EU)時,預防企業違規的做法就是提高其預期損失(EL)。

  那么,企业的预期损失怎么计算呢?按照数理统计的基本理论,预期损失等于违规被发现的概率(p)乘以被发现后面临的惩罚(L) ,也就是,EL=p*L。这里的惩罚(L)既包括监管部门对企业的直接处罚,也包括市场对企业的反馈。从这个简单的公式来看,提高企业预期损失的办法有三种:一是惩罚不变的情况下,提高发现其违规的概率,即侧重过程监管,二是发现违规的概率不变的情况下,提高惩罚力度(L),即强调违法惩处;三是过程监管与违法惩处并重。任何试图增加企业预期损失的努力都不外乎这三种基本做法。

  對食品安全監管的啓示:對違法違規行爲要從重懲罰

  上述企業違規預期損失給食品安全監管的重要啓示就是:在強化對食品安全過程監管的同時,應對違法違規行爲從重懲罰,並嚴格執行。原因如下:

  一是,信息不對稱決定了發現違規的概率低、成本高。食品安全問題上存在信息不對稱,其中最典型的就是生産企業知道是否采用了某些禁止的工藝或原料、添加劑等,但消費者和監管部門並不知道或者很難知道。這使得對食品安全的監管本質上變成了監管機構試圖揭示企業努力隱藏的行爲,其難度與信息不對稱的程度正相關,越不對稱難度就越大。其次,在企業違規的前提下,監管部門是否能發現違規取決于兩點:一、監督檢查的力度(如全檢力度就高于抽檢),力度越大通常也越有可能查出來;二、抽檢檢驗的精確度,精度越高也越可能准確發現問題。然而,前者不僅需要大量的監督檢驗資源,包括人員、經費等,還有可能延緩産品生産和流通的速度,造成不必要的經濟損失,後者則對檢驗技術提出巨大挑戰,需要大量持續的科技研發投入。顯然,無論是加大檢查力度還是提高檢驗精准度都面臨著成本高昂的問題。

  二是,通过提高发现违法的概率实现安全监管(也就是重过程监管)的办法易陷入道高一尺魔高一丈的游戏中,进而无休止地推升监管难度和成本。自2008年“三聚氰胺”事件以来,不难看出,我国政府对食品安全的监管力度与日俱增,不仅监督检查的频次高,监督检查覆盖的产品全,而且是发现一个风险源,就增加一个风险检测项目,导致检测的项目越来越多。以婴幼儿配方乳粉为例,按照卫生部颁布的 《食品安全国家标准婴儿配方食品》和《食品安全国家标准较大婴儿和幼儿配方食品》规定,从2010年起,检测项目分别达到66项和52项,覆盖了几乎所有已知的宏量营养素和微量营养素,这与2008年前检测数量形成了鲜明的对比。然而,监管部门与企业之间很容易进入道高一尺魔高一丈的循环往复中,摁下葫芦起来瓢,进而使得监管的难度越来越大,成本越来越高。监管从业人员的工作强度与压力也与日俱增,不仅会造成巨大的财政和人员负担,还有可能推高产品的成本,从而不利于监管体系与被监管产业的长期健康发展。

  三是,從重懲罰可對企業構成巨大震懾,從而抑制其違法違規行爲動機。信息不對稱問題在很多技術門檻高的領域都存在,如汽車制造、醫療服務、投資咨詢、食品生産等,這類領域的一個共同特點就是進行生産或提供服務的企業擁有外人不易識別其産品質量、行爲規範和行爲後果的技術壁壘(違規被發現和責任定位的概率很低),從而使其有更大的機率違規以實現企業經營利潤最大化的目標。以醫療服務爲例,病人經常懷疑被小病重醫,但很難舉證,這種情況下,如果治療方案有效,病人往往也就不再計較,如果無效甚至惡化,醫療服務方面也很容易找到別的原因解釋,比如病人不配合或醫療介入太晚等,致使責任主體很難識別。同樣的問題也會出現在農産品生産上,如農藥殘留問題。大家都知道農殘對健康的不利影響,但這種影響往往不會在一次消費後就會顯示,而是長期積累才會對消費者健康形成危害,這個時期可能是幾個月,甚至幾年、幾十年。但對于消費者來說這麽長時期內可能同時發生很多其他事情,如身體機能自然退化、不良生活方式、缺乏鍛煉等,都可能威脅其身體健康,從而使得定量識別農殘的影響變得極爲困難,甚至根本不可能。

  針對這些問題,國外常常會通過重懲的辦法提高生産者或服務提供者的違規預期損失。這也是爲什麽我們常常會看到國外對一些企業違規行爲動辄數億美元,甚至數十億、數百億美元的處罰。一個新近的例子就是2017年谷歌公司因爲在搜索結果中出現偏袒行爲,被歐盟委員會處以24.2億歐元(約合27億美元)的罰款;美國環保署2016年爲德國大衆汽車在其柴油車上安裝尾氣排放檢測幹擾裝置的行爲開出102億美元的巨額罰單。

  類似通過大幅度提高懲罰力度實現政策目標的還有我國治理酒駕的例子。我國于2011年通過的刑法修正案(八)將醉酒駕車由過去的行政違法上升爲刑事犯罪行爲,並在同年修訂的道路交通安全法(第九十一條)中規定,飲酒(約一杯啤酒)後駕駛機動車的,處暫扣6個月機動車駕駛證,並處1000元以上2000元以下罰款。醉酒駕駛機動車的,吊銷機動車駕駛證,依法追究刑事責任;5年內不得重新取得機動車駕駛證。同級別內駕駛營運機動車的,則會面臨更加嚴重的處罰。新交規中對酒駕的處罰顯然遠遠重于此前的行政處罰,對酒駕治理的效果也是立竿見影,此後,幾乎很少有人再敢輕易冒險酒駕,直接催生了代駕新職業。

  2015年修訂的《中國人民共和國食品安全法》較2009年版大幅度提高了各種違法違規行爲的懲處力度,其中多項違法的懲處起罰金額達到10萬元,遠高于此前的1萬元,對于涉貨金額達到1萬元以上的,並處貨值10-30倍以下罰款。同時,新法還依據不同違法情景設置了責令停産停業、吊銷許可證、限制主要責任人行業准入、對主要責任人進行刑事拘留等懲罰規定。這些違法懲處力度都遠遠高于2009年版《食品安全法》的相關規定,對于相關行爲主體形成了顯著的震懾作用。

  然而,不能否認的是,時至今日,我國食品安全的監管仍是以過程監管爲主,強調全過程、無死角的過程監管,而對違法違規行爲的實際懲罰不足。從國家市場監督管理總局發布的食品(含保健食品)案件查處情況可知,件均罰款金額從2014年的3331元增加到2015年的4356元,再到2016年的件均9452元,2017年的9300元。罰款金額不斷上升,但件均不足萬元的懲罰對不法行爲很難形成真正有效的震懾,其長期效果還有待考察。如果處罰以及遊說尋租成本仍然低于違規操作帶來的利潤增值,就無法真正改變食品生産加工者的違法行爲。

  懲處力度的確定要以大幅度降低當前過程監管條件下,迫使全行業企業按安全水平顯著高于規定標准爲依據。之所以要顯著高于規定標准是因爲:食品安全存在主觀風險和客觀風險,這使得即使在企業完全沒有主觀違規的情況下,其産品的安全水平也不是一個固定值,而會圍繞某個水平在一定區間內上下浮動,這主要是由企業非主觀意願(或不可預判)的風險造成的。按照顯著高于規定標准爲依據確定懲罰力度,不但要完全排除企業主觀違規的行爲,更要讓非主觀因素導致的産品最低安全水平高于規定標准,從而確保産品在各種可能的不確定下都能滿足安全標准。

  建議:食品安全從重懲罰相應的制度和措施保障還需完善

  基于以上分析,我們提出如下建議:

  一是,嚴格遵照《食品安全法》相關法律責任,對違法違規行爲大幅度提高懲處執行力度,落實“最嚴厲的處罰”。對于未經允許采用的添加物和風險行爲,由于並不在日常檢查範圍內,發現其違規使用通常存在偶然性,因此,懲罰尤其從重。

  二是,對于大型企業,可探索以企業評估資産爲懲罰基數,而非涉案批次價值。按照新版《食品安全法》,對食品安全違法違規行爲,可按涉案批次的産品價值爲基線對涉案主體進行數倍懲罰,但這是否足以對相關市場主體形成震懾,還有待進一步研究。以一個批次價值10萬元爲例,即使按最高30倍進行懲罰也僅有300萬,這對于很多大型食品生産企業來說是微乎其微的,更何況,從已經發生的懲罰事件來看,30倍在最高限幾乎很少用到。因此,真正對生産者的震懾效果是有限的。

  三是,對小微企業,在建議懲罰倍數就高不就低,即,一律采用涉案批次産品價值30倍的懲罰。對于小微企業,客觀的難題是,如果懲罰過高,則往往會導致執行難度迅速提高的問題,甚至出現無法執行的情況。這確實也是我們國家的基本國情。因此,加大對小微企業的震懾須同時兼顧其執行可能性。

  四是,对食品安全事故从重惩罚需要相应的制度和措施保障,这包括健全的法律法规、严格的调查取证制度、科学的第三方检验制度和手段、完善的培训体系等。这些保障的完善及其对惩罚效果的影响还需要一些深入的研究。但即便如此,在当前条件下,对违法违规行为从重处罚仍不失为一个可减轻过程监管压力的政策选择。(作者:北京食品安全政策与战略研究基地首席专家、中国食品安全30人论坛专家白军飞教授,清华大学中国农村研究院博士后许菲 )

(責任編輯:劉潇潇)

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2019-12-02 21:56 來源:經濟日報-中國經濟網
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